Дві третини доходів від ПДФО надходять до бюджетів тих громад, де люди працюють, а не живуть. Якщо змінити цю систему і спрямовувати податок за місцем проживання платника, як у більшості країн ЄС, абсолютна більшість громад отримають більше коштів. Така реформа зменшить нерівність між багатими й бідними громадами.
Ця стаття узагальнює результати дослідження «Моделювання впливу зміни механізму зарахування ПДФО на бюджети територіальних громад», яке виконувалося «U-LEAD з Європою» у співпраці з Програмою Polaris «Підтримка багаторівневого врядування в Україні». Дослідження проводилося на підтримку урядового Плану заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2024–2027 роки. Серед іншого, зазначений План передбачає вивчення можливостей зарахування частини ПДФО до місцевих бюджетів за місцем проживання фізичної особи – платника податку. Таке завдання узгоджується зі звітами Європейської Комісії щодо розширення ЄС за 2023 та 2024 роки, які закликають Україну «досягти прогресу в забезпеченні справедливого розподілу ПДФО між муніципалітетами, де фактично проживають платники податків».
Проблеми чинної в Україні системи розподілу ПДФО
В Україні податковим агентом зі сплати ПДФО із заробітної плати, інших виплат і винагород у зв’язку з трудовими відносинами є роботодавець. Тобто найманий працівник самостійно не сплачує податок, за нього це робить компанія, у якій він працює. Згідно з Податковим і Бюджетним кодексами, нормативно визначений відсоток ПДФО перераховується до бюджету територіальної громади (ТГ) за місцезнаходженням компанії-роботодавця. Якщо компанія має територіально відокремлені підрозділи, податок за їхніх працівників повинен спрямовуватися до бюджету громади за місцезнаходженням відповідного підрозділу. Такий спосіб розподілу ПДФО між місцевими бюджетами часто називають як розподіл «за місцем роботи». Проте на практиці це не завжди так. Для зменшення адміністративних видатків чи з інших причин компанії створюють структурні підрозділи, які розташовані віддалено, але не мають статусу відокремленого підрозділу. ПДФО за працюючих там працівників нерідко перераховується не до бюджетів відповідних ТГ, а за місцем реєстрації юридичної особи, або ж її регіонального офісу.
Але навіть якщо б такі практики були повністю викоренені й ПДФО розподілявся між громадами, де насправді працюють платники податків, система розподілу «за місцем роботи» залишалася би проблематичною та мала суттєві вади з двох фундаментальних причин. По-перше, вона позбавляє громадян, які мешкають в одній ТГ, але працюють на території іншої, права обирати місцеву владу, яка фактично розпоряджається їхніми податками. Це порушує зв'язок між сплатою податків і голосуванням – зв'язок, що має вирішальне значення для заохочення мешканців взаємодіяти зі своєю громадою та оцінювати роботу обраних посадових осіб.
По–друге, спрямування ПДФО до місцевих бюджетів «за місцем роботи» закономірно призводить до надмірних диспропорцій фінансового потенціалу між ТГ. Податки концентруються у великих містах, куди люди зазвичай їздять працювати, за рахунок менших громад, де ці працівники та їхні сім’ї живуть і отримують більшу частину соціальних послуг. У свою чергу, така ситуація потребує розширення системи вирівнювання, щоб забезпечити ці менші громади доходами, які дозволять гарантувати прийнятні мінімальні стандарти якості життя та функціонування інфраструктури, необхідної для життєдіяльності мешканців.
Так, у 2023 році в м. Києві та містах із чисельністю мешканців 500 тис. і більше сумарно проживало близько чверті населення країни та сконцентровано 38% загальної суми ПДФО, зарахованого до бюджетів ТГ. Водночас на громади з населенням менше 50 тис. осіб припадало лише 36% ПДФО, хоча тут мешкала майже половина населення країни. Через надмірну диференціацію ТГ за рівнем податкоспроможності понад 70% з них є дотаційними. Особливо критична ситуація в сільських громадах, для більшості з яких характерний суттєвий дисбаланс між обсягами бюджетних доходів та необхідних видатків.
Саме з цих причин практично всі країни ЄС, які фінансують значну частку видатків місцевого самоврядування за рахунок розподілу ПДФО, спрямовують цей податок до місцевих бюджетів за місцем проживання його платників, а не за місцем роботи.
Основні результати дослідження
Очевидно, що в Україні перехід від зарахування частки ПДФО у бюджет ТГ за місцем роботи платника податку до зарахування за місцем його проживання спричинить переміщення значних коштів із великих міських громад до менших, переважно сільських. Проте кількісно оцінити ці процеси складно через брак необхідної інформації. Наразі жодна державна установа не має повних і достовірних даних про те, у яких ТГ фактично мешкає та працює населення.
У травні 2024 року на основі даних Державної податкової служби (ДПС) вперше в розрізі ТГ було пов’язано інформацію про громади, куди перераховано ПДФО, з інформацією про місце реєстрації місця проживання платників податку. Необхідно зауважити, що ці дані можуть бути не цілком точними, адже компанії-роботодавці не завжди вказують фактичну адресу місцезнаходження своїх структурних підрозділів, а отже, і місце роботи працівника. Державний реєстр фізичних осіб – платників податків може містити неактуальну інформацію про місце реєстрації місця проживання особи, оскільки її верифікація з відповідними даними інформаційної системи Державної міграційної служби (ДМС) ще не завершена. При цьому в Україні помітний відсоток громадян фактично проживає не за місцем офіційної реєстрації, особливо у великих містах і приміських громадах.
Проте навіть з урахуванням таких обмежень отримані дані дають можливість визначити масштаби проблеми. Згідно з ними, у 2023 році близько 59% осіб, з доходів яких сплачується ПДФО, працювали в ТГ, де офіційно зареєстровано місце їх проживання, 41% — поза її межами. Існує тенденція до поглиблення цього розриву: у 2021 році відповідна пропорція становила у відсотках 61 : 39. У малих громадах із населенням менше 50 тис. у середньому більше половини зареєстрованих громадян працює поза їх межами, тобто доїжджає на роботу переважно у великі міста або вже фактично проживає не за місцем реєстрації. Як наслідок, в Україні понад 40% від загальної суми ПДФО, зарахованого до бюджетів ТГ, надходить від осіб, які не зареєстровані в цих громадах, але тут працюють. У м. Києві цей показник перевищує 50% (рис. 1).
Дані ДПС також дозволяють оцінити характер зміни надходжень ПДФО до ТГ, якщо б цей податок зараховувався до бюджетів за місцем реєстрації місця проживання платників податків. Таким чином, є можливість порівняти з фактично чинною в Україні системою розподілу ПДФО.
У разі зарахування ПДФО за місцем реєстрації місця проживання платника податку, в абсолютної більшості малих і середній ТГ, де значний відсоток населення традиційно працює поза їх межами, податкові надходження б зросли. Натомість дві третини міст із населенням 100 тис. і більше зазнали б утрат подохідного податку в різних масштабах. Загалом «виграли» б від змін механізму зарахування майже 90% громад, у яких проживає близько 60% населення країни.
Рис.1 Структура ПДФО, зарахованого до бюджетів ТГ, за ознакою місця реєстрації місця проживання осіб, із доходів яких сплачено податки, %
